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65 milliards d’euros de pensions annuelles, 1 366 milliards d’euros d’engagements futurs, des cotisations employeurs atteignant 126 % du traitement des militaires et jusqu’à un tiers du budget de certains ministères consacré aux retraites. Les dernières données de Bercy, confrontées aux conclusions de la Cour des comptes, dévoilent l’ampleur d’un déséquilibre financier longtemps difficile à mesurer. Derrière ces sommes considérables, une question se pose. Combien l’État peut-il encore consacrer au fonctionnement et à l’amélioration des services publics lorsque les dépenses de retraite absorbent une part croissante de ses moyens ?
Les chiffres donnent le vertige. Dans les prévisions budgétaires pour 2027, le ministère de l’Éducation nationale devra consacrer 28,5 milliards d’euros au financement des retraites, soit 32 % de ses crédits. Au ministère de l’Intérieur, cette proportion atteint 30 %. Pour l’ensemble des ministères, la moyenne s'établit autour de 13 %.
Ces montants ne correspondent pas uniquement aux pensions des anciens agents de chaque administration. Ils représentent les contributions patronales et les cotisations salariales versées au compte d’affectation spéciale « Pensions », chargé de financer les retraites civiles et militaires de l’État.
Pour la première fois, Bercy présente de manière consolidée cette charge dans les budgets ministériels. « Cette information n’était pas cachée mais peu lisible », reconnaît l’administration, qui admet ainsi la difficulté, jusqu’à présent, d’apprécier la véritable place des retraites dans la dépense publique.
La situation est particulièrement frappante à l’Éducation nationale. Sur 89,1 milliards d’euros de crédits prévus en 2027, 84,6 milliards correspondent aux dépenses de personnel, dont 25,1 milliards de contributions patronales aux retraites et 3,4 milliards de cotisations salariales. Autrement dit, 34 % de la masse salariale finance le système de pensions.
Au ministère de l’Intérieur, le constat est encore plus marqué puisque les retraites représentent 41 % de la masse salariale.
Ces dépenses ne constituent pas un détournement de crédits. Elles correspondent à des obligations légales et sociales. Mais leur poids réduit mécaniquement la part des budgets disponible pour financer d’autres priorités, notamment les équipements, les investissements et les services rendus à la population.
Le mécanisme de financement explique en partie cette situation. Contrairement au régime général, dont les ressources proviennent de plusieurs sources, le régime des fonctionnaires de l’État repose largement sur une contribution employeur ajustée pour assurer son équilibre.
Or, cette contribution ne cesse d'augmenter.
Pour les fonctionnaires civils, son taux est passé de 74,28 % du traitement indiciaire brut en 2024 à 78,28 % en 2025, puis à 82,28 % en 2026. En ajoutant la cotisation salariale, le taux total atteint désormais 93,38 %.
Le cas des militaires est encore plus spectaculaire. La contribution employeur représente 126,07 % du traitement indiciaire brut. Avec la part salariale, le taux total atteint 137,17 %.
En comparaison, le taux global des cotisations de retraite des salariés du privé rémunérés sous le plafond de la Sécurité sociale est de 27,95 %.
Ces pourcentages ne sont toutefois pas directement comparables. Dans la fonction publique d’État, les cotisations portent principalement sur le traitement indiciaire, hors primes, alors que leur assiette est plus large dans le privé. Les prestations et les mécanismes de financement diffèrent également.
Bercy précise ainsi que les cotisations de retraite représentent, en réalité, environ 40 % de la rémunération totale d'un fonctionnaire civil et 50 % de celle d'un militaire, en incluant les contributions employeurs.
Ces chiffres illustrent néanmoins la charge considérable supportée par les finances publiques pour financer les droits à pension des agents.
Les données nationales confirment l'ampleur des dépenses.
En 2025, les pensions civiles et militaires de l'État ont représenté 65,9 milliards d'euros, dont 54,7 milliards pour les fonctionnaires civils et 11,1 milliards pour les militaires.
La facture a augmenté de 3,6 % en un an.
À cette somme s'ajoutent les retraites des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, gérées par la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL). Celle-ci a versé environ 29,4 milliards d'euros de pensions en 2025, soit une hausse de 4,7 %.
Le régime de l'État a enregistré un déficit d'exécution annuel de 2 milliards d'euros, tandis que celui de la CNRACL affichait un déséquilibre de 2,3 milliards d'euros.
Pour faire face à cette évolution, les contributions des employeurs publics progressent. Leur hausse constitue une dépense supplémentaire pour les administrations, les établissements publics, les hôpitaux et les collectivités territoriales.
La contribution de l'État employeur à ses propres régimes de retraite, ouvriers d'État compris, a ainsi atteint 49,3 milliards d'euros en 2025, soit 11,4 % de son budget général.
L'une des révélations les plus préoccupantes concerne la démographie du régime.
À la fin de 2025, le système de retraite des fonctionnaires de l'État comptait environ 1,9 million de cotisants pour 2 millions de pensionnés de droit propre.
Le ratio s'établit ainsi à seulement 0,94 cotisant pour un retraité, contre 1,5 dans le régime général.
La Cour des comptes souligne que cette dégradation ne provient pas uniquement du vieillissement de la population.
Elle résulte également de l'évolution des recrutements publics.
Entre 2015 et 2025, les effectifs de fonctionnaires titulaires ont diminué de 3 %, tandis que ceux des contractuels ont progressé de 54 %. Ces derniers cotisent au régime général et non à celui des fonctionnaires titulaires.
Autre facteur majeur, la transformation de La Poste et de France Télécom, devenue Orange. Leurs anciens fonctionnaires continuent de percevoir des pensions financées par le régime de l'État, alors que les nouveaux salariés sont affiliés au régime général.
Pour les anciens agents de ces deux entreprises, le rapport démographique atteint désormais seulement 0,17 cotisant pour un retraité.
Autrement dit, le système doit continuer à financer les pensions d'anciennes générations de fonctionnaires alors que le nombre de nouveaux cotisants diminue fortement.
C'est probablement l'un des constats les plus intéressants de l'enquête menée par la Cour des comptes.
Selon les magistrats financiers, 28,1 milliards d'euros de dépenses actuellement intégrées au financement des pensions mériteraient d'être distingués des droits à retraite directement liés aux fonctionnaires en activité.
Ce montant comprend notamment 22,1 milliards d'euros liés au déséquilibre démographique du régime, 3,9 milliards correspondant aux dispositifs de départ anticipé propres à certaines professions, 1,7 milliard de majorations pour enfants et 400 millions d'euros de dépenses d'invalidité avant l'âge de la retraite.
Il ne s'agit pas de 28,1 milliards d'euros d'économies immédiatement réalisables. La Cour propose de mieux identifier ces différentes charges et de revoir leur financement afin de distinguer ce qui relève de l'État employeur et ce qui doit être assumé au titre de la solidarité nationale.
Selon cette méthode, le taux de contribution patronale nécessaire au financement des retraites proprement dites aurait été de 44,1 % pour les fonctionnaires civils et de 51,2 % pour les militaires en 2025, soit très sensiblement moins que les taux effectivement appliqués.
Autre constat étonnant, 9,1 milliards d'euros de pensions de fonctionnaires civils ont été financés, entre 2013 et 2025, par des contributions imputées aux employeurs militaires, selon les calculs de la Cour exprimés en euros de 2025.
Cette situation résulte de taux de contribution qui n'ont pas été suffisamment adaptés aux évolutions respectives des deux catégories de personnels.
Elle ne traduit pas une disparition de crédits, mais révèle une répartition budgétaire qui ne correspond plus exactement aux besoins de financement de chaque catégorie. La Cour recommande une correction de ces mécanismes.
Le chiffre le plus impressionnant concerne les engagements futurs de l'État.
À la fin de 2025, Bercy évaluait à 1 366 milliards d'euros les engagements de retraite des fonctionnaires civils et des militaires, calculés à partir des droits déjà acquis par les agents en activité et les retraités.
Sur cette somme, 798 milliards correspondent aux personnes déjà retraitées et 568 milliards aux fonctionnaires encore en activité.
Ce montant ne constitue pas une dette immédiatement exigible. Il s'agit de la valeur actualisée des pensions que l'État devrait verser sur plusieurs décennies, selon des hypothèses financières et démographiques.
L'évaluation est d'ailleurs particulièrement sensible au taux d'actualisation utilisé. Avec un taux nul, les engagements atteindraient 2 018 milliards d'euros. Avec le taux de 2,21 % retenu pour les comptes de 2025, ils sont évalués à 1 366 milliards.
La diminution apparente des engagements par rapport aux 1 573 milliards estimés fin 2024 provient ainsi principalement de la modification des hypothèses d'actualisation, et non d'une réduction équivalente des dépenses futures.
Ces données pourraient laisser penser que les retraites des fonctionnaires seraient beaucoup plus avantageuses que celles du secteur privé.
Bercy et la Cour des comptes invitent cependant à la prudence.
Si les fonctionnaires bénéficient d'un calcul fondé sur le traitement indiciaire des six derniers mois, les primes sont largement exclues de cette base, contrairement aux rémunérations retenues dans le privé.
Une simulation de la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques, réalisée pour les fonctionnaires de la génération 1958, indique même qu'une application des règles du privé augmenterait leur pension moyenne de 1,5 %.
Dans cette simulation, 62 % des agents seraient gagnants et 32 % perdants.
Les régimes conservent néanmoins certaines différences, notamment concernant les possibilités de départ anticipé et les bonifications.
La question centrale semble donc moins résider dans le montant individuel des pensions que dans l'évolution de leur financement collectif.
Bercy établit un parallèle avec l'évolution générale des finances publiques françaises.
Sur les cinquante dernières années, les dépenses sociales expliqueraient 80 % de l'augmentation des dépenses publiques.
Les dépenses de retraite représentent, à elles seules, 2,7 points de produit intérieur brut dans l'écart de dépenses publiques observé entre la France et la moyenne de l'Union européenne.
Entre 2000 et 2023, la part des retraites dans le PIB français a progressé d'environ 2,5 points, tandis que celle consacrée à l'enseignement diminuait d'environ 0,5 point.
L'administration évoque un « effet d'éviction » des dépenses de retraite sur les autres politiques publiques.
Cette analyse appelle toutefois une distinction. Les retraites constituent une composante de la protection sociale et participent au revenu des ménages, donc à la consommation et à l'activité économique. Leur financement n'en représente pas moins une contrainte budgétaire croissante.
La question qui se pose désormais est celle de la soutenabilité d'un système dans lequel la progression des pensions et la diminution relative du nombre de cotisants imposent des contributions publiques toujours plus importantes.
Pour les administrations comme pour les collectivités, les marges de manœuvre risquent de se réduire si cette dynamique se poursuit. Les chiffres rendus publics par Bercy ont au moins un mérite. Ils permettent de mesurer avec davantage de précision le poids des retraites dans les finances de l'État, et ouvrent un débat indispensable sur les choix budgétaires des prochaines décennies.
Les données de Bercy apportent également plusieurs précisions concernant les régimes de retraite applicables dans les territoires ultramarins, notamment à La Réunion et à Mayotte.
L'une des particularités concerne l'indemnité temporaire de retraite (ITR), instituée en 1952. Historiquement, elle permettait aux fonctionnaires de l'État et aux militaires retraités résidant dans certains territoires de bénéficier d'une majoration de leur pension.
Les taux prévus par l'ancien dispositif étaient particulièrement élevés.
À La Réunion et à Mayotte, la majoration atteignait 35 %. Elle s'élevait à 40 % à Saint-Pierre-et-Miquelon et pouvait atteindre 75 % en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.
Ces pourcentages correspondent aux taux historiques de l'indemnité et ne signifient pas que tous les retraités de ces territoires bénéficient actuellement de ces majorations.
Considéré comme difficilement justifiable au regard du principe d'égalité, ce dispositif a été réformé à partir de 2009 pour organiser son extinction progressive.
Pour certains bénéficiaires relevant de l'ancien régime, un plafonnement a été instauré. Depuis 2018, il est fixé à 10 000 euros annuels pour La Réunion, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, contre 18 000 euros pour les trois collectivités du Pacifique.
À compter du 1er janvier 2028, aucune nouvelle indemnité temporaire de retraite ne sera attribuée. Les bénéficiaires existants pourront toutefois conserver les droits acquis dans les conditions prévues par la réglementation.
Autre spécificité importante, les services civils accomplis hors d'Europe peuvent ouvrir droit à une bonification de durée de carrière.
Le rapport précise que les territoires ultramarins français sont considérés comme situés « hors d'Europe » pour l'application de ce mécanisme, même lorsque les fonctionnaires concernés sont originaires de ces territoires.
Pour La Réunion, relevant de la catégorie des autres territoires, le principe est celui d'une bonification du tiers, ce qui signifie que trois années de services éligibles peuvent ouvrir droit à une année supplémentaire prise en compte dans le calcul de la pension, sous réserve des conditions réglementaires.
À l'échelle nationale, 8,7 % des nouveaux retraités civils de l'État bénéficiaient en 2025 d'une bonification pour dépaysement.
En revanche, les publications étudiées ne fournissent pas de ventilation permettant de connaître précisément le nombre de bénéficiaires de cette bonification à La Réunion, ni le montant total des indemnités temporaires de retraite versées sur l'île.
Une autre mesure mérite d'être signalée. Depuis la loi de finances pour 2024, un mécanisme de surcotisation volontaire à la retraite additionnelle est prévu pour certains agents en activité en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et à Saint-Pierre-et-Miquelon afin de compenser l'extinction progressive de l'ITR. La Réunion et Mayotte ne figurent pas parmi les territoires bénéficiaires de ce mécanisme particulier.
Ces dispositions montrent que les retraites des fonctionnaires ultramarins conservent des caractéristiques spécifiques, même si certaines sont appelées à disparaître.
Reste une interrogation importante pour La Réunion. Quel est aujourd'hui le coût exact de ces avantages historiques et combien de retraités en bénéficient encore ? Les publications nationales ne permettent pas de répondre précisément à cette question. Une ventilation territoriale des dépenses et des effectifs serait nécessaire pour évaluer leur poids réel.
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